Городское самоуправление после реформы 1870 г

Земская реформа повлекла за собой формирование системы городского самоуправления и оказала на него существенное вли­яние. 16 июня 1870 г. Александр II утвердил Городское положе­ние, согласно которому избирательное право (как активное, так и пассивное) предоставлялось каждому городскому обывателю независимо от сословия, если он был русским подданным, имел возраст не менее 25 лет и владел в пределах города какой-ни­будь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочный торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. В результате каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил сбор в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и быть из­бранным в гласные.

Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах через своих доверенных лиц. Фак­тически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем своем большинстве не владевшие не-движимой собственностью, а также люди умственного труда: инженеры, врачи, преподаватели, чиновники, в основном не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры.

Городское Положение провозглашало принцип «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов». Была учреждена так называемая трехразрядная систе­ма группировки избирателей, заимствованная из прусского законодательства: к первому разряду причислялись граждане, уплачивавшие в совокупности треть общей суммы сборов всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему — все остальные. Каждый из трех разрядов имел право избирать в думу одинаковое число гласных. Таким образом, незначительное количество наиболее состоятельных людей, вносившая треть налогов, могла направить в общественное управление столько же своих представителей, сколь основная масса малоимущих налогоплательщиков, включенных в третий разряд. Например, на первых вы­борах в городскую думу Петербурга в первый разряд вошли 224 человека, во второй — 887 и в третий — остальные избиратели. Каждая категория имела право избирать по 84 депутата, в ре­зультате чего в думу проходил 1 депутат от 2,6 избирателя пер­вого разряда, от 10,5 избирателя — второго и от 208 избирате­лей третьего разряда.

Выборы в городскую думу происходили 1 раз в 4 года. Число членов думы (гласных) было довольно значительным — от 30 до 72 человек в зависимости от численности избирателей в го­роде. В столичных думах гласных было намного больше: в мос­ковской — 180, петербургской — 252. На заседании думы изби­рались управа — исполнительный орган общественного управ­ления — и городской голова, который одновременно возглав­лял исполнительный и распорядительный органы. Распределе­ние функций и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Чле­ны управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Известный российский юрист К.А. Пажитнов такой порядок осуждал: «...нельзя, однако, считать правильным такой поря­док, так как он может при известных обстоятельствах легко за­труднить критику действий управы: более целесообразным по­этому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя.

На органы общественного управления были возложены зада­чи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное осве­щение, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т.п. Городские думы были обязаны заботиться также и об «об­щественном благосостоянии»: оказать содействие в обеспече­нии населения продовольствием, принимать меры против по­жаров и других действий, способствовать охране «народного здравия», принимать меры против нищенства; способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.).

Реформа для своего времени была конструктивной и рацио­нальной. Ее достоинством было предоставление городскому об­щественному управлению сравнительно широкой самостоятель­ности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Губернская администрация или в некоторых случаях Министер­ство внутренних дел утверждали лишь наиболее важные поста­новления думы (как правило, финансовые). Большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского са­моуправления.

Серьезный недостаток реформы 1870 г. заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Избиратель­ный закон, в соответствии с которым формировались органы городского самоуправления, носил четко выраженный классо­вый характер. Он предоставлял гражданам, имеющим капитал и недвижимую собственность, значительные преимущества.

Но при всех своих недостатках Городское Положение 1870 г. явилось крупным шагом вперед в области городского самоуп­равления по сравнению как с предшествующим периодом, так и с последующим (конец XIX — начало XX вв.). Построенное на доверии к общественной самостоятельности, Положение при­дало российским городам силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Современники отмечали, что в неко­торых кругах Городское Положение воспринималось лишь как первый этап, за которым предполагалось принятие последую­щих законодательных актов, призванных упрочить систему го­родского самоуправления.

После убийства Александра II начался постепенный отход от принципов самоуправления как в городе, так и на селе. Приме­ром может служить отказ в утверждении на должность помощ­ника петербургского городского головы известного журналис­та, редактора либерального журнала «Вестник Европы» М.М. Стасюлевича, который дважды избирался гласным, при­нимал самое активное участие в работе думы и в мае 1884 г. был избран на пост товарища головы. Свой отказ министр внутрен­них дел Д.А. Толстой обосновал «несоответствием целям прави­тельства образа мыслей и направления деятельности М.М. Стасюлевича». Мнение министра внутренних дел было поддержано царем. Подобные факты имели место и в других городах.

В 1886 г. министр внутренних дел Д.А. Толстой выступил с развернутой программой пересмотра реформ 60—70-х гг.

о местном общественном управлении. Его программа «контрре­форм» исходила из необходимости максимально усилить подчи­ненность органов самоуправления бюрократическому аппарату монархии и расширить участие дворянства в местном управлении.

Однако идеи самоуправления были уже настолько популяр­ны в обществе, что правительство не могло не учитывать этого при разработке контрреформы и оказалось вынужденным со­хранить за городскими думами известную долю самостоятель­ности.

При изучении реформ 60-х и 70-х гг. XIX в. в России необхо­димо иметь в виду следующее. В истории СССР подлинное зна­чение реформы этого периода было трансформировано таким образом, чтобы они вписывались в детерминистски обуслов­ленный переход от феодализма к капитализму. Поскольку пра­вящий класс обязательно должен был постараться отсрочить или предотвратить эти перемены, реформы обычно рассматривались как вынужденная мера со стороны ведущих представителей пра­вящего класса, уступка «революционному движению». Поэтому основное внимание при изучении уделялось не ходу подготовки и реализации реформ, не деятельности реформаторов, а рево­люционному процессу, деятельности революционеров, которые «вырвали» у правящей верхушки половинчатые реформы. В свя­зи с этим принижалась роль реформ как объективных факторов прогрессирующего развития страны и недооценивались роль и значение государственных деятелей, представителей интелли­генции, которые непосредственно подготавливали и проводили реформы в жизнь.

Несомненно, радикальные выступления интеллигенции и крестьянства во второй половине XIX в. и внешние обстоятель­ства ускорили необходимость разработки и проведения реформ об отмене крепостного права и создании системы земского и городского самоуправления и др. Но вряд ли можно согласиться с тем, что реформы 60-х и 70-х гг. — это «побочный продукт революционной борьбы». Все-таки, как свидетельствуют исто­рические факты*, генераторами реформаторских идей были император Александр II и его ближайшее окружение. Такие по­литические деятели, как Д.А. Милютин, П.А. Валуев, Н.А. Ми­лютин и др., остро осознавали необходимость прогрессивных преобразований всех сторон жизни российского общества и стре­мились осуществить это с помощью реформ.

Содержание писем Александра II князю Барятинскому сви­детельствует, что царь пришел к выводу, во-первых, о том, что оставляющие желать лучшего действия армии в Крымской вой­не и чрезмерно большие затраты на обеспечение этих действий поставили под угрозу само существование России; во-вторых, что реформа в армии может быть проведена только в том слу­чае, если будет изменена вся система крепостного права; в-тре­тьих, что сохранение крепостного права мешает России завое­вать авторитет и достойное место в общественном мнении веду­щих стран Запада.

Кроме того, к 50-м гг. XIX в. в России экономические, соци­альные, политические и идеологические основания и структу­ры, на которых держалось крепостное право, уже были ослаб­лены. Как только государство (не революционная борьба!) с колебаниями и оговорками лишило крепостное право своей поддержки, оно тут же рухнуло. Это нельзя рассматривать как спонтанное решение царя и его советников-бюрократов — это явилось результатом поисков, размышлений, выбора различ­ных проектов и напряженной организаторской деятельности ре­форматоров. Вот почему важно объективно, без предвзятости раскрыть роль и значение, мотивы в подготовке и осуществле­нии реформ.

Вопросы для самопроверки

1. Необходимость и условия проведения крестьянской реформы 1861 г.

2. Какова роль Александра II в разработке концепции крестьянской реформы?

3. Место органов земского самоуправления в системе управления России.

4. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.

Литература

1. Великие реформы в России 1856—1874 гг. — М., 1992.

2. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. - М., 1978.

3. Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861.- М.,1984.

Поиск по сайту: