АвтоАвтоматизацияАрхитектураАстрономияАудитБиологияБухгалтерияВоенное делоГенетикаГеографияГеологияГосударствоДомДругоеЖурналистика и СМИИзобретательствоИностранные языкиИнформатикаИскусствоИсторияКомпьютерыКулинарияКультураЛексикологияЛитератураЛогикаМаркетингМатематикаМашиностроениеМедицинаМенеджментМеталлы и СваркаМеханикаМузыкаНаселениеОбразованиеОхрана безопасности жизниОхрана ТрудаПедагогикаПолитикаПравоПриборостроениеПрограммированиеПроизводствоПромышленностьПсихологияРадиоРегилияСвязьСоциологияСпортСтандартизацияСтроительствоТехнологииТорговляТуризмФизикаФизиологияФилософияФинансыХимияХозяйствоЦеннообразованиеЧерчениеЭкологияЭконометрикаЭкономикаЭлектроникаЮриспунденкция

Клиентелизм в структурах политического управления (на основе трудов Я.Ю. Старцева)

Читайте также:
  1. B. Департаменты и управления функционального характера.
  2. I. Размер базовой части трудовой пенсии по старости.
  3. I. Разрушение управления по ПФУ
  4. I. Расчет накопительной части трудовой пенсии.
  5. I. Расчет размера страховой части трудовой пенсии.
  6. III. СТРУКТУРА И ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИХОДА
  7. S.3. Миграция как вид социально-трудовой мобильности
  8. V. Ключи к искусству управления
  9. V. Экономико-правовая концепция Трудового кодекса о регулировании труда женщин
  10. VI. Педагогические технологии на основе эффективности управления и организации учебного процесса
  11. VII. Педагогические технологии на основе дидактического усовершенствования и реконструирования материала
  12. А) Существительные с неподвижным ударением на основе.

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются доста­точно распространенным вариантом деформации иерархических отноше­ний в политическом, особенно в государственном, управлении, влияющим на эффективность деятельности и легитимность системы политического управления. В самом общем виде клиентелизм определяется как не связанные с родством отношения личной зависимо­сти, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами. Более сжатая форму­лировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданно­сти и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой ие­рархии они также развиваются очень бурно, и приобретают некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По от­ношению к подчиненному начальник распоряжается определенными вла­стными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или по­вышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т.д.), на­конец – ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должно­сти (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носите­лями ресурсов). Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих официальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов на­чальника. Подчиненный, таким образом, оказывается «облагодетель­ствован», причем он обязан этом лично своему начальнику, а не установ­ленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное «благодеяние» происходит один раз, подчиненный ока­зывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоян­ный или систематический характер. Признательность часто является ис­кренней и эмоциональной, но этого, как правило, недостаточно; и сам на­чальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что «тем же» подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы «отплатить». Более то­го, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в «неоплатном дол­гу», – если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для на­чальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не тре­бующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальни­ку равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявлять­ся? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовно­сти оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: пре­данность если не гарантирует, то создает условия для возобновления «благодеяний» со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника – общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со сто­роны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный – клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость кли­ента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рве­нии клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т.е. – прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, «вспомнить» про давний проступок, в конце концов – просто уволить).

Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении – материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие мате­риалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с завися­щим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот – патрон-предприниматель может буквально со­держать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи – лишь один из видов неформальных межлич­ностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда сущест­вуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейст­венность, и фаворитизм – более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость – и т.д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении систем­ного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и воз­можность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организа­ций, местных или региональных сообществ и т.д.).

Клиентела – это совокупность клиентов одного патрона и их отно­шений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов по­зволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный – не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возмож­ность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том чис­ле – для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющих­ся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к соб­ственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегча­ется тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, ока­зывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор – устойчивые клиентарные связи создают соответствую­щую психологическую установку, в рамках которой личное покровитель­ство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неиз­бежные, приятные, а их отсутствие – как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: «верховный» патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично сво­ему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

В современном об­ществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межлично­стного контакта оказываются индивидуализированные, привилегирован­ные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или рес­публиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не до­пустить банкротства предприятия (и. следовательно, массовых увольне­ний)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюд­жетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной ад­министрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно.

Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты су­ществуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местны­ми сообществами или социальными группами, организациями, катего­риями населения, чем разные государственные органы между собой. Де­ло в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолют­ном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управ­ления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пере­житок или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследо­ватели, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государст­венного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, ко­торые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государ­ственных органов [2, с. 74]. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования неклиентарных административ­ных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки.

Клиентелизм связан с двумя характеристиками иерархических отно­шений в государственном управлении: концентрация ресурсов на опреде­ленных уровнях и недифференцированные психологические установки. Концентрация актуальных ресурсов в руках вышестоящих органов (долж­ностных лиц) создает вес условия для односторонней глобальной зависимо­сти. В качестве естественной противоположности, препятствующей форми­рованию клиентарных связей, выступает деконцентрация, т.е. более равно­мерное распределение ресурсов: либо по горизонтали, когда вопросами слу­жебного статуса, материального поощрения, контроля, информации занима­ются разные, независимые друг от друга должностные лица или структуры, либо по вертикали – когда ресурсы более равномерно распределены между разными уровнями иерархии.

Активная горизонтальная деконцентрация ре­сурсов в государственном управлении характерна для многих европейских государств, прежде всего – для Франции. Вертикальная деконцентрация – один из принципов организации государственного управления в США, от­части – в Великобритании, Нидерландах, ФРГ. В обоих случаях система ока­зывается в известной степени гарантирована от глобализации клиентарных связей в государственных структурах, но ни от существования многочислен­ных «микроклиентел», и патрон-клиентных отношений по линии «государство (органы управления) – общество (предприятия, организации, группы)». Клиентелизм устойчив там, где сохраняется неравномерность рас­пределения ресурсов; само существование иерархий постоянно воспроизво­дит условия его существования. Есть и другая сторона проблемы: многочис­ленные политологические и антропологические исследования показывают, что клиентелы особенно развиты в «бедных» обществах, т.е. в странах и ре­гионах, где средний уровень доходов населения невелик при большом иму­щественном разрыве между элитами и массой; имущественная дистанция дополняется различиями в обеспеченности другими видами ресурсов.

На уровне межличностных контактов, а часто и в отношениях меж­ду организациями, клиентарные связи – явление психологическое. Их су­ществование во многом опирается на то, что в сознании людей не прове­дена четкая граница между отношениями личными (человек – человек) и служебными (должность – должность). В результате в любых отношениях между выше- и нижестоящими есть две возможных стороны: «по службе» и «по дружбе». Для многих идеалом организации государственного управления была бы ситуация, когда личные отношения существуют лишь в частной жизни, а в сфере профессиональной деятельности кон­такты остаются лишь служебными; именно на этом основана теория бю­рократической организации управления (см. ниже). Однако такое полное раздвоение навряд ли возможно для большинства людей без угрозы пси­хической патологии. Исследования бюрократических организаций пока­зывают: даже если удается достичь максимальной формализации, обез­личивания иерархических отношений и ликвидации условий для возник­новения клиентелизма, то возникают иные неформальные структуры, ос­нованные на межличностном взаимодействии, но уже в рамках горизон­тальных или отраслевых отношений.

Так ли уж это плохо? Истории известны общества, где организация управления основана исключительно или преимущественно на клиентар­ных отношениях. Так, средневековая система управления, опирающаяся на сеньор-вассальные обязательства, представляет собой по сути оформ­ленный через право клиентелизм; сходные структуры существовали и существуют в азиатских, африканских, южноамериканских странах, так­же как и в России. И исторический, и современный опыт показывает, что клиентарные системы могут оказаться необычайно эффективными, осо­бенно на межличностном уровне: к всегда относительному служебному рвению здесь добавляется энтузиазм и глубоко личное желание сделать что-то для патрона. При сопоставимости масштабов подобная организа­ция оказывается более эффективной, чем безличное рациональное управ­ление – пока патрон обладает необходимыми ресурсами и лишен серьез­ных конкурентов, стремящихся переманить его клиентов.

Примерами эффективных устойчивых клиентарных систем в современном мире мо­жет служить и сицилийская мафия, и избирательные «политические ма­шины»[15], и этнические или племенные клиентелы в государственной службе ряда африканских стран. Наконец, клиентелизм обеспечивает за­щищенность клиентов, которые и с психологической, и с материальной точки зрения уже не изолированы, всегда есть могучий и всесильный па­трон, способный защитить, помочь и оградить.

Однако активное развитие клиентарных связей противоречит мно­гим важным установкам современного государственного управления. Прежде всего, эти связи несовместимы с такими ценностями как равенст­во, рациональность, профессионализм и т.д. Мы можем предпочесть либо клиентарную систему ценностей, либо рациональную просвещенческую, но между собой они сочетаются плохо. Это, в частности, ярко проявляет­ся при сопоставлении клиентелистского сознания (и других личностно-ориентированных установок) и правового сознания в его сегодняшнем понимании. Правовое сознание оперирует безличными категориями: гра­ждане, служащие, обязанности, права, полномочия, правонарушения и т.д. Сознание клиентелистское основано на индивидуализации, конкре­тике и эмоционально окрашенных категориях («Иван Иваныч просил по­мочь», «не чужой же человек» и т.д.). Эти два вида сознания практически несовместимы – в одно время и применительно к одной ситуации. В итоге отношения личной преданности и покровительства не являются для их носителей противоправными, они существуют скорее вне права, в иной системе координат, к которым правовые нормы не относятся. Отсюда почти неизбежно вытекает незаконный характер многих действий в рам­ках клиентарных связей. Другое основание потенциальной противоправ­ности клиентарных связей находится в самой структуре государственного управления. Если в частных, неслужебных отношениях клиентелы могут формироваться за счет личных ресурсов патрона, то в государственно-управленческой иерархии начальник, как правило, обладает не личными, а служебными ресурсами. Образование клиентел в этом случае связано с теми или иными формами злоупотребления служебным положением, с выборочным и неравным распределением общественных но природе ре­сурсов.

В совре­менной России развитие клиентелизма и дробление, нескоординированность государственного управления тесно связаны друг с другом. Это, в свою очередь, ведет не только к разрушению государства как основной формы организации публичной власти, но и к более серьезным последст­виям. Сегодня в руках органов публичной власти сосредоточены слиш­ком большие ресурсы, они оказывают слишком большое влияние на об­щество и на природу, чтобы можно было допустить связанный с клиен-тарными структурами произвол и непрогнозируемость. В самом деле: решающую роль здесь играют личные желания и устремления патрона; умножим количество патронов на количество возможных настроений и желаний – и получим абсолютно непредсказуемую систему. Глобализа­ция клиентарных отношений неизбежно ведет к широкомасштабному произволу, раздробленности и усилению существующих личных зависи­мостей.

Поэтому существующая практика создания в государственном управлении условий, препятствующих развитию клиентарных связей, представляет определенный интерес. Наряду с уже упоминавшимися ме­рами по деконцентрации ресурсов, довольно серьезные результаты может дать горизонтальная мобильность чиновников, как показывает француз­ский опыт. Регулярные (раз в несколько лет) переводы с одного места службы на другое, в рамках той же специализации, но в другой город или регион, не дают возникнуть устойчивым личным связям, которые мешали бы рациональной организации государственного управления. Разумеется, подобные меры связаны с многими очевидными проблемами, решение ко­торых – цена антиклиентелистской политики. Эго ограничение имеет по­рой определяющее значение: даже при негативном отношении к клиентелизму его приходится терпеть там, где нет необходимых материальных, организационных и иных ресурсов, требующихся для борьбы с ним. Часто отношение к клиентарным связям остается позитивным: в подавляющем большинстве случаев личная преданность и покровительство выгодны и психологически комфортны как для патрона, так и для клиента.

В теоретическом плане вытеснение клиентарных связей происходит путем развития рыночных отношений и индивидуалистической рыночной психологии. Контакт между продавцом и покупателем безличен, а выбор товара (услуги) в условиях конкуренции определяется преимущественно рациональными соображениями и равноправием. Здесь нет места ни од­носторонней зависимости, ни личным отношениям, ни тесной связанности с одним обладателем ресурсов. На практике существует два серьезных возражения: во-первых, сами реальные рыночные отношения далеки от теоретического идеала, в них присутствует и монополизация, и воздейст­вие на эмоциональные составляющие психики, и различные способы ус­тановления зависимости покупателя от определенного товара или произ­водителя/продавца от определенного покупателя (например, государст­ва) и т.д.; во-вторых – насколько рыночная психология совместима с го­сударственным управлением и государственной службой?[8]


1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | 18 | 19 | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | 26 | 27 | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | 33 | 34 | 35 | 36 | 37 | 38 | 39 | 40 | 41 | 42 |

Поиск по сайту:



Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Студалл.Орг (0.004 сек.)